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Dictámenes


La elaboración de dictámenes es la función que tradicionalmente ha realizado el Consejo de Estado. Los dictámenes que finalmente y tras ser aprobados en Sección se someten a la Comisión Permanente y, en su caso, al Pleno del Consejo de Estado, son la expresión solemne y formal del parecer jurídico cualificado del supremo órgano consultivo en los que está presente no sólo la preocupación por la determinación del sentido de las normas sino también por el fondo del asunto, a la luz de los valores superiores de nuestro ordenamiento jurídico: libertad, justicia, igualdad y pluralismo político.



El dictamen es un texto escrito a través del cual el Consejo de Estado emite un juicio o una opinión sobre el asunto consultado, sin perjuicio de que pueda pronunciarse también sobre otras cuestiones derivadas del expediente a fin de aportar la máxima ilustración posible al órgano llamado a tomar la decisión final. Los dictámenes contienen reflexiones serenas desde la objetividad e independencia y con sometimiento pleno a la Constitución y al resto del ordenamiento jurídico sobre los planteamientos, a veces parciales, contenidos en el expediente. Finalizan con una solución cuyo objetivo es conformar la decisión y en la que a veces se reflejan las discrepancias habidas en el seno del propio Consejo cuando se formulan votos particulares.



Los dictámenes no son vinculantes para la autoridad consultante, si bien en algunos casos -como la revisión de actos nulos de pleno derecho- la resolución requiere el previo dictamen favorable del Consejo de Estado, por lo que si la conclusión del dictamen es negativa impiden la revisión de oficio. Se habla en tales supuestos de dictámenes cuasi-obstativos o habilitantes.


SOLICITUD DE DICTAMENES


Plazo de los dictámenes (art. 19 LOCE)


Los dictámenes se han de emitir en el plazo de dos meses, con carácter general, y salvo declaración de urgencia (de 15 días o inferior a fijar por el Gobierno o su Presidente y si fuere inferior a 10 días la consulta será despachada por la Comisión Permanente).


Audiencia (arts. 18.1 LOCE y 125 y ss ROCE)


Pueden ser oídos ante el Consejo los directamente interesados en los asuntos sometidos a consulta. La audiencia se acordará por el Presidente, a petición de aquellos o de oficio. La audiencia se concederá, en todo caso, cuando en la consulta esté, manifiestamente interesada, y así lo manifieste, una Comunidad Autónoma.


Por conducto del órgano consultante, o directamente, pueden ser invitados a informar ante el Consejo, por escrito o de palabra, los organismos o personas que tuvieran notoria competencia técnica en las cuestiones relacionadas con los asuntos sometidos a consulta.


El Consejo, por conducto del Presidente, a propuesta del Pleno, Comisión Permanente o Sección, puede solicitar del órgano consultante que se complete el expediente con cuantos antecedentes, informes y pruebas estime necesarios, incluso con el parecer de los organismos o personas que tuviesen notoria competencia en los asuntos sometidos a dictamen.


Forma de los dictámenes


El dictamen consta de tres partes: antecedentes de hecho, consideraciones y conclusión. Los antecedentes de hecho recogen una exposición sucinta y ordenada, pero clara y expresiva, del contenido del expediente que se ha remitido a consulta del Consejo de Estado. La descripción fiel y matizada de los hechos da idea de lo acaecido y de los problemas planteados, así como del criterio de los órganos que hayan informado previamente y de la propuesta de resolución.


Si el expediente tiene por objeto un proyecto de disposición, dará cuenta del texto consultado, de los borradores previos, de las observaciones contenidas en los informes y, en su caso de las alegaciones que hayan podido realizar los afectados. El propio Consejo de Estado puede conceder audiencia a los interesados o darla cuando sea solicitada, y también, pedir del órgano consultante que se complete el expediente.


Las consideraciones contienen los razonamientos jurídicos que han de llevar a la conclusión del dictamen. Se procede a la determinación del derecho aplicable, mediante una labor de exégesis analítica e interpretativa de los preceptos legales, y de su conexión con los hechos. Las posibilidades de argumentación son amplias. No hay imposición de ninguna tesis. Han de recoger los razonamientos que lleven a discernir el problema suscitado. Las consideraciones de procedimiento preceden a las de fondo si no hay reparos esenciales a la tramitación acaecida que pueden llevar a la devolución del expediente.


En los proyectos de normas pueden distinguirse las consideraciones de fondo(1), de las de sistemática jurídica, de las de redacción. Se habrán de diferenciar las observaciones esenciales a efectos de que si, estas son atendidas en su totalidad, se pueda utilizar la fórmula “de acuerdo con el Consejo de Estado” en la disposición o resolución (en caso contrario se utiliza la fórmula “oído el Consejo de Estado”). En los proyectos normativos se puede acompañar al dictamen un nuevo texto de la disposición, en el que figure íntegramente redactado el que, a juicio del Consejo de Estado deba aprobarse.


La conclusión ha de expresar el sentido último del dictamen, en coherencia con las consideraciones, es decir, si procede o no la declaración de nulidad o de responsabilidad, o la aprobación por el Consejo de Ministros de una disposición, según el objeto de la consulta. En algunas ocasiones cabe la formulación de varias conclusiones.


El Consejo de Estado publica recopilaciones de la doctrina legal sentada en sus dictámenes y cuenta con una base de dictámenes pública.


La documentación del Consejo de Estado incluye todos sus dictámenes aprobados.


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(1)Como dice el dictamen 44.426, de 30 de septiembre de 1982, "el juicio del contenido de un texto reglamentario debe realizarse en torno a tres grandes principios: legalidad del mismo, tanto por su respeto formal a la ley como por su respeto material a los principios generales del Derecho, que tienen carácter prioritario sobre cualquier disposición administrativa, la congruencia con el resto del ordenamiento jurídico, y la adecuación de medios y fines, que obliga a no exigir más requisitos que los necesarios para el logro de los fines propuestos". En el caso de los anteproyectos de ley la finalidad primordial del dictamen dege ser el ajuste de éstos con la Constitución, su coordinación con el resto del ordenamiento jurídico y cuestiones de técnica normativa.


La Base de Dictámenes (art. 132.2 Reglamento) del Consejo de Estado contiene a 11 de Marzo de 2020 un total de 72.471 dictámenes, entre los años 1987 y 2020, que se incrementa de modo constante con los aprobados con anterioridad y con posterioridad a esas fechas.


Existe asimismo una base llamada de Fondos de Ultramar, que está formada por un total de 7.098 registros en los que se describen los fondos documentales relativos a las consultas sobre la Administración de Ultramar (Cuba, Filipinas, Puerto Rico, Santo Domingo, Guinea Ecuatorial y Canarias) despachadas por el Consejo de Estado entre los años 1835 y 1902. Es reflejo fiel, en soporte informático, de la obra "Fondos de Ultramar (1835-1903)”, editada en 1994 por el propio Consejo de Estado junto con el Boletín Oficial del Estado.


SOLICITUD DE DICTAMENES